Palavras-chave: reforma previdenciária; déficit na previdência; superávit na previdência; seguridade; contribuições; direito tributário; direito financeiro.
- INTRODUÇÃO
Este trabalho buscará abordar de forma científica o projeto de Reforma Previdenciária que tramita, atualmente, no Congresso Nacional e que pretende promover profundas mudanças nas regras previdenciárias privadas e públicas brasileiras. Em um primeiro momento, abordará as duas principais teses que circundam o tema, uma que defende a preemente necessidade de se promover uma mudança drástica nas regras previdenciárias; e outra tese, diametralmente oposta, que defende, na verdade, a existência de um superávit no sistema previdenciário. Após esta análise, abstendo-se de realizar uma avaliação política do tema, o trabalho trará à tona uma análise sob o prospecto do Direito Tributário e concluirá sobre as duas teses apresentadas.
- A SEGURIDADE SOCIAL
Reformas previdênciárias sempre geraram um amargo desconforto para os governos de todo o mundo. A mudança do regime jurídico previdenciário brasileiro é tema polêmico que vem se destacando na atual pauta política. À medida que o projeto de reforma avança em nossas Casas Legislativas, ecos de insatisfação ressoam de diversos setores da sociedade, reverberando nos alicerces da reforma e fazendo tremer aqueles que defendem o caráter emergencial da medida.
Longe de possuir uma posição majoritária e pacífica, a reforma previdenciária trás, de uma lado, cientistas e pesquisadores do Governo Federal, extremamente capacitados, que afirmam ser a reforma imprescindível, alegando que, em menos de dez anos, os gastos com aposentadorias e pensões aumentará de tal forma que o déficit previdenciário não deixará espaço para as outras necessidades do país, como saúde, educação e investimentos; de um outro lado, entidades respeitadas como a ANFIP (Associação Nacional dos Auditores da Receita Federal do Brasil) e doutores no assunto, em uma alegação diametralmente oposta, afirmam que não há déficit, senão um superávit previdenciário e que, na verdade, os cálculos contábeis públicos são efetuados de forma distinta da prevista nas normas orçamentárias, além de afirmar que o governo utiliza-se do artifício da desvinculação das receitas para empenhar o montante arrecado com as contribuições no pagamento de outras despesas não relacionadas à previdência.
Na intenção de tentar esclarecer e harmonizar as teses que, inicialmente, soam de forma antagônicas proceder-se-á com a análise jurídica dos fatos.
A Constituição Federal de 1988 (CF/88), conhecida como “constituição cidadã”, trouxe uma ampla gama de direitos, incluído nesta a proteção chamada Seguridade Social. De acordo com o art. 194 da CF/88 “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Destarte, o constituinte originário criou no país um sistema de seguridade social composto por três elementos: saúde, previdência e assistência.
Na sequência, no art. 195 e seguintes, a Carta Maior estabeleceu as fontes e a destinação da arrecadação da Seguridade Social, isto é, a CF/88 determina que aquilo que se arrecada para a seguridade social, deve ser gasto exclusivamente com ela.
Em uma análise inicial, podemos perceber que a seguridade social, composta pelos seus três elementos, compõe um direito social do cidadão, sendo financiada por receitas provenientes de arrecadação tributária e tendo sua destinação vinculada por força da Constituição. No próximo tópico seguiremos em uma análise do Sistema Previdenciário sob o prisma do Direito Tributário.
- A REFORMA PREVIDENCIÁRIA E O DIREITO TRIBUTÁRIO
O Código Tributário Nacional (CTN), em seu art. 3º, define como tributo “toda prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída por lei, cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. As normas orçamentárias classificam o tributo como uma receita derivada, pois origina-se do patrimônio do particular, e é alçado pelo Regime Jurídico Público. Por meio dos tributos (mas não somente por meio deles) o Estado obtem os recursos financeiro, as chamadas receitas públicas, para a consecução do bem comum.
É válido ressaltar que doutrina brasileira se encarrega de dividir os tributos em 5 espécies: Impostos, Taxa, Contribuições de Melhoria, Empréstimos Compulsórios e Contribuições Parafiscais ou Especiais (também chamadas de Sociais), sendo esta última classificação o escopo do nosso estudo.
As Contribuições sociais são ainda repartidas em 3 subespécies, todas listadas na Constituição.
O art. 149 da CF/88 prevê a competência exclusiva da União[1] para instituir as contribuições sociais, e combinando-se com o art. 194 e 195 do mesmo diploma, podemos concluir, definitivamente, que tais receitas públicas (provenientes especificamente das contribuições de seguridade social) deverão ser, por determinação constitucional, vinculadas às despesas da seguridade social, compondo tais receitas os seguintes tributos: contribuições previdenciárias ao INSS e aos Regimes Próprios de Previdencia, COFINS, PIS/PASEP, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e sobr as receitas de concurso de prognósticos.
Vale ressaltar que, em 1998, a Emenda Constitucional nº 20 (EC/20) incluiu o inciso XI no art. 167 da Constituição, o qual vedou “a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201”. Ou seja, firmou-se a regra de que o produto da arrecadação das contribuições sociais do empregador, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, e dos segurados da previdência social, agora sequer poderiam ser direcionados à Saúde ou Assistência Social. Criando-se, desta forma, uma vinculação tributária em cascata. Resta, assim, evidente a mens legis: valorizar o princípio basilar da ordem social do primado do trabalho, insculpido no art. 193 da CF/88, visto ser a Previdência Social um sistema de proteção exclusiva daqueles que para ela contribuem, dando dupla proteção à este direito, por meio da valorização do trabalhador, assegurando a Previdência como direito fundamental.
- DÉFICIT OU SUPERÁVIT?
A pergunta que devemos fazer é a seguinte: Se as receitas previdenciárias tem sua destinação vinculada, se o dinheiro é arrecadado corretamente e se as fórmulas dos cálculos orçamentários estão expressamente previstos em nossas normas, haveria, então, um DÉFICIT ou SUPERÁVIT no orçamento público de seguridade social brasileiro?
Já sabemos que a Constituição prevê os mecanismos de vinculação da receita previdenciária, no entanto para entendermos o antagonismo das teses que debatem o tema, precisamos mergulhar fundo em nossa constituição, realizando uma análise histórica dos eventos que se sucederam, sendo este o momento que passamos a confrontar as duas teses.
Podemos afirmar que as Contribuições de Seguridade Social integram o Orçamento de Seguridade Social, e, como vimos, deveriam se exclusivamente utilizadas para este fim. No entanto, a CF/88 surgiu em meio a um momento de grande crise econômica, com inflação anual chegando a 980,21%. A grande instabilidade que assombrava o país fez com que o constituinte originário incluísse no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) a necessidade de Revisão Constitucional a ser realizada após cinco anos da promulgação da Constituição, período suficiente para maturação da nova ordem jurídica.
Neste momento histórico, as leis 8.212/1991 e 8.213/1991, respectivamente, disciplinaram o custeio e o plano de benefícios da Previdência Social. Estas leis estabeleceram as principais formas de arrecadação para a Previdência Social e como seriam calculados os benefícios previdenciários, prevendo, corretamente, a destinação vinculada das contribuições previdenciária ao fim social.
Esgotado o prazo de 5 anos do art. 3 do ADCT, a primeira Emenda Constitucional de Revisão (ECR nº 01), aprovada em 1994, instituiu para os exercícios financeiros de 1994 e 1995 o Fundo Social de Emergência, com o objetivo de custear as “ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada(…)” (ECR nº 01, art. 1º). Podemos afirmar que este foi o início do problema da desvinculação das contribuições previdenciárias, pois o novo Fundo criado passaria, por força de atuação do poder derivado revisional, a ser utilizado em “outros programas de relevante interesse econômico e social”, termo bem mais amplo do que seguridade social. Permitindo assim, em um interpretação sistêmica e extensiva, os primeiros atos de desvinculação de receita previdenciária.
O período inicialmente estimado, 1994 e 1995, foi dilatado pela Emenda Constitucional 10, em 1996 (EC 10) por mais dois anos, isto é, até 1997. Agora, sob o nome de Fundo de Estabilização Fiscal, recursos arrecadados para a Seguridade Social poderiam ser utilizados pelo Governo em “despesas orçamentárias associadas a programas de relevante interesse econômico e social”. Mais uma vez, o Poder Legislativo, utilizando-se de termos genéricos, amplia o poder das desvinculações das receitas.
A Emenda Constitucional 17 de 1997 (EC 17), dilatou o prazo de existência do fundo por mais dois anos, mantendo seu funcionamento até 1999.
Terminado o prazo da EC 17, outra fora proposta: a Emenda Constitucional 27 (EC 27). Esta nova emenda regulamentou, definitivamente o instituto da Desvinculação das Receitas da União (DRU). A sistemática também sofreu alterações: ao invés de colocar parte da arrecadação vinculada em um Fundo, o governo agora poderia gastar livremente 20% da arrecadação das receitas previdenciárias. A prorrogação do prazo para utilização da DRU foi repetida pelas Emendas 42, 56 e 68.
E, recentemente, a recém aprovada Emenda Constitucional 87 (EC 87) dilatou novamente o prazo para utilização das DRU até 2023, aumentando o limite de gastos para 30% das receitas previdenciárias.
Então, de forma resumida, já podemos perceber que a primeira causa destas divergências teóricas advém da ferramenta chamada DRU. O quadro abaixo sintetiza a cronologia acima narrada e comprova que as receitas previdenciárias, expressamente vinculadas por força da Constituição, na verdade, sempre foram, desde 1988, privadas do integral vínculo financeiro com o fim social.
| Período | Ato | Prazo | Desvinculação da receita |
| 1988 a 1993 | CF/88 | 5 anos | Não houve |
| 1994 a 1995 | ER nº 1/1994 | 2 anos | Fundo Social de Emergência |
| 1996 a 1997 | EC 10/1996 | 1 ano | Fundo de Estabilização Fiscal |
| 1997 a 1999 | EC 17/1997 | 3 anos | Fundo de Estabilização Fiscal |
| 2000 a 2003 | EC 27/2000 | 4 anos | DRU – 20% |
| 2000 a 2007 | EC 42/2003 | 4 anos | DRU – 20% |
| 2008 a 2011 | EC 56/2007 | 4 anos | DRU – 20% |
| 20122 a 2015 | EC 68/2011 | 4 anos | DRU – 20% |
| 2016 a 2023 | EC 87/2015 | 8 anos | DRU – 30% |
Um outro ponto que gera a discrepância entre as teses é que a ANFIP, entidade que defende veemente a tese superavitária, afirma que a contabilidade feita pela organização difere daquela usada pelo Planalto. O Presidente da ANFIP afirma que o Planalto, descumprindo normas expressa em nossa constituição, exclui, por exemplo, despesas como os pagamentos de aposentadoria de servidores públicos e oficiais militares, e inclui receitas como os valores desvinculados via DRU. O Presidente da ANFIP, o economista Vilson Antônio Romero, ainda afirma no relatório que “o governo coloca na conta os servidores públicos e os militares, mas na Constituição não está expresso que o pagamento de oficiais reformados e servidores entra no conjunto da seguridade social”.
A esse respeito, a ANFIP apresenta o seguinte levantamento, provando que o Orçamento de Seguridade deveria ser superavitário:
| Milhões de R$ | 2005 | 2008 | 2010 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Receitas de Seguridade | 289.801 | 375.746 | 458.144 | 595.788 | 651.099 | 687.682 | 694.397 |
| Despesas de Seguridade | 216.915 | 311.431 | 404.266 | 512.952 | 574.653 | 632.092 | 683.061 |
| SUPERÁVIT | 72.886 | 64.316 | 53.878 | 82.836 | 76.446 | 55.590 | 11.337 |
Ao compararmos com os cálculos efetuados pelo Governo, de acordo com o relatório da ANFIP, teremos o seguinte resultado deficitário:
| Milhões de R$ | 2005 | 2008 | 2010 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 |
| Receitas de Seguridade | 259.121 | 344.779 | 425.370 | 541.605 | 587.762 | 608.377 | 621.213 |
| Despesas de Seguridade | 260.306 | 370.783 | 487.892 | 599.802 | 667.622 | 730.727 | 792.569 |
| DÉFICIT | (1.185) | (26.004) | (62.522) | (58.196) | (79.861) | (120.875) | (171.356) |
Como se pode observar, os defensores das duas teses possuem motivos suficientes para acreditar que suas afirmações estão corretas.
Tendo em vista a grave repercussão do tema, o Supremo Tribunal Federal (STF) já teve a oportunidade de se posicionar sobre a constitucionalidade da DRU, através do Recurso Extraordinário 566.007/2014 RS. Para o STF, o fato da DRU ter sido inserida na ordem jurídica por meio de Emenda Constitucional legitima sua existência, já que foi incluída no texto do ADCT por meio de Emenda Constitucional.
Em relação ao julgamento do STF, a despeito da alegação constitucionalidade, a suprema corte parece ignorar a interpretação sistêmica da Constituição, que prevê como cláusula pétrea os direitos e garantias individuais, como o direito a um sistema previdenciário equilibrado, como prevê o art. 194 da CF/88 e incisos.
O nome da ferramenta criada pelo Governo Federal, DRU, revela sua real natureza antagônica ao sistema previsto constitucionalmente para as contribuições sociais: a de desvinculação. O montante cobrado dos contribuintes para ser usado exclusivamente no pagamento dos benefícios previdenciários não serve mais apenas a esse fim. A DRU parece desfazer a vinculação constitucional, desmontando, lentamente, o sistema de garantias do trabalhador. Já se vão quase 30 anos desde que a atual Constituição está em vigor e aquilo que deveria ser excepcional tornou-se regra, passando a constituir o principal meio utilizado para equilibrar as contas do Governo Federal no pagamento de juros da dívida pública.
- CONCLUSÃO:
O trabalho pode mostrar que as duas metodologias, apresentadas pelo Governo Federal e pela ANFIO, trazem resultados diametralmente opostos. E especialistas não são unânimes em afirmar qual delas seria a mais correta. A conclusão sobre estas teses varia de acordo com a metodologia adotada – ou seja, depende do que é considerado como receita e despesa da seguridade social.
Vale ressaltar que, ainda hoje, o tema continua sob a jurisdição da suprema corte brasileira. Já que tramita no STF a ADPF 415 que demanda que os ministros do supremo declarem ou não que as contribuições sociais são tributos com arrecadação vinculada, com fim específico e que não comportam desvinculações ou desvios do tipo DRU. Se a arguição for declarada procedente, o Supremo terá referendado os argumentos que justificam a contabilidade de instituições como a ANFIP, caso contrário, o sistema previdenciário brasileiro estará mais um passo em direção à reforma.
REFERÊNCIAS:
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 8a edição. São Paulo, SP: Editora Método, 2014.
MENDES, Sérgio. Administração Financeira e Orçamentária. 4a edição. São Paulo, SP. Editora Método, 2013.
FUNDAÇÃO ANFIP de Estudos da Seguridade Social e Tributário. VAZ, Flávio Tonelli; LOPES, Décio Bruno; V. NÔVO, Miguel Arcanjo Simas; ALMEIDA , Manoel Eliseu de. Análise da Seguridade Social 2015. Disponível em <www.anfip.com.br>
FRENTE PARLAMENTAR MISTA EM DEFESA DA PREVIDÊNCIA. Desmistificando o déficit da Previdência. Publicado em Maio de 2016. Disponível em: <https://fernandonogueiracosta.files.wordpress.com/2016/08/desmistificando-o-dc3a9ficit-da-previdc3aancia-01-06-2016.pdf.>
[1] O §1º do art. 149 lista a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para cobrar as respetivas contribuições de seus próprios servidores, permitindo a criação dos regimes próprios de previdência de cada ente, o que ensejará, em breve, reformas previdenciárias autônomas em cada.
Leonardo Monteiro Ervatti
Estudo Direito.com 